论民商事案件“送达难”及解决对策

　　　　　　　　　　　　　　　　　　－－－－－－－－－－－田海峰

----民事诉讼中的送达，是指人民法院按照法定程序和方式，将诉讼文书送交当事人或其他诉讼参与人的行为。民事送达贯穿民事诉讼活动的始终，对整个民事诉讼活动的进程有着较大影响，是一项非常重要的民事诉讼法律行为。我国《民事诉讼法》第78条至84条规定了六种送达方式，即直接送达、 留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。近年来，随着我国社会经济生活的高速发展，人们的交往日益频繁，人员流动性大，流动范围宽广，民商事案件数量大量增加，人民法院在案件的诉讼文书送达过程中，也出现了一些新情况、新问题，遇到了各种各样的送达问题及困难，遭遇了“送达难”。例如有的当事人地址不详、有的当事人拒绝签收送达文书、有的在留置送达中难以找到见证人、邮寄送达经常被拒收、退回等等。本文对上述问题的产生做了简单分析，并提出了一些个人意见和建议，试图对改进与完善民事送达程序有所帮助。

----一、民商事案件“送达难”的主要表现

----（一）直接送达存在的困难和问题

----1、受送达人为自然人的情况。受送达人为自然人的“送达难”主要有以下表现：（1）受送达人在接到法院送达文书的通知后，往往以工作忙、出差在外等理由拒不到庭接受送达，迫使法院工作人员上门送达，而受送达人则故意躲避不见。甚至有的受送达人或其同住成年家属明明正在住所内，却拒不开门接受送达，使得直接送达困难重重，被迫改用其他送达方式。（2）受送达人或其同住成年家属白天不在家或不在工作场所，法院工作人员晚上上门到受送达人住所送达时又经常被拒之门外。（3）受送达人或其同住成年家属的身份难以确认，法院送达人员无法查明受送达人或其同住成年家属的身份情况，其明为受送达人本人或其同住成年家属，但拒不承认，而法律未明文授权给法院工作人员在办案中有查验公民身份证的权利，在受送达人或其同住成年家属拒绝提供本人有效身份证件的情况下，使法院送达工作无法进行。（4）受送达人或其同住成年家属直接拒收法律文书乃至威胁法院工作人员，甚至撕毁送达的法律文书而拒收。（5）由于当今社会人员流动性大，自然人作为被告的当事人经常不在户籍所在地的住所地居住，其经常居住地也频繁变换，依据现行法律授予人民法院的工作职权，要在一个人口流动频繁的城市中找到一个故意躲避诉讼、恶意逃债的当事人，完成送达任务，的确困难重重。
----2、受送达人为法人单位或其他组织的情况。受送达人为单位的“送达难”主要表现为：（1）受送达单位负责人或法定代表人接到法院送达诉讼文书的通知后，经常谎称在外出差，无法签收诉讼文书。（2）受送达单位的其他工作人员以不是负责人或未经单位领导授权为由拒绝或不敢签收诉讼文书。（3）法院送达人员好不容易将法律文书送达到单位负责人或法定代表人住所地时，受送达单位的负责人或法定代表人拒绝接收法律文书，并表示自己在工作时间以外不再代表单位，有事到单位找他。（4）企业法人异地经营，法院在送达时难以找到其真实地址，或者千辛万苦找到的地址却是别人的地址，使法院的送达任务无法实现。（5）法人歇业、被吊销营业执照后，其作为诉讼主体依然存在，但因歇业、被吊销营业执照的法人多数情况下名存实亡，法定代表人或负责人、股东下落不明，难以送达。

----（二）留置送达存在的困难和问题

----留置送达是指受送达人无理拒收人民法院所送达的诉讼文书时，送达人依法将诉讼文书留置于受送达人住所或从业场所的送达方式。司法实践中，大多数当事人都能积极配合人民法院的审判、执行工作，签收各类诉讼文书，但仍有一部分作为被告或被执行人一方的当事人拒绝签收诉讼文书的现象存在，这时就有必要采取留置送达这一带有一定强制性的送达方式，以便能保证审判、执行工作的顺利进行。同时，也正因为留置送达带有一定的强制性，所以，民事诉讼法对其作了严格的程序性的限制性规定，《民事诉讼法》第七十九条规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十二条又补充规定：“受送达人拒绝签收诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或者盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。” 2003年12月1日施行的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第五条规定：“受送达人是有固定职业的自然人的，其从业场所可以视为送达地址。”依据此司法解释的规定，送达地址从受送达人的住所扩展到自然人的固定的从业场所。从以上规定可以得出，留置送达有以下严格条件：一是受送达人拒绝接收诉讼文书，拒绝在送达回证上签字或盖章；在司法实践中还存在着受送达人或有义务接收诉讼文书的人，虽然接收诉讼文书，但拒绝在送达回证上签字或盖章，这种情形也被视为拒绝接收。二是必须有见证人，无人见证的情况下不适用留置送达。三是见证人身份有着较为严格的规定，即有关基层组织或者所在单位的代表。四是留置送达的地点为受送达人的住所或从业场所。《民事诉讼法》对留置送达作出严格的程序规定，要求留置送达时以有关基层组织或单位代表的实施见证行为为前提，其本身的积极意义在于限制法院送达职权的滥用，同时也给司法实践中要合法有效地适用留置送达带来种种困难，甚至使留置送达空有其名，在司法实践中无法作到严格依法实施。（1）《民事诉讼法》虽然在七十九条中出现了“基层组织”这一概念，但《民事诉讼法》的发条及《适用〈国民事诉讼法〉若干问题的意见》对这一概念均未作出相应解释，以致“基层组织”的概念及具体含盖的哪些单位的界限难以把握。一般认为“基层组织”指的是村委会或居委会，哪么派出所、司法所是否属于基层组织，没有明确明确的法律规定。（2）一些离城镇较远的个体户、私营企业或居住在城镇的无业人员，进城务工的农民工等人员的“基层组织”是指哪些部门，实践中难以确定。（3）我国《民事诉讼法》把送达人“应当邀请有关基层组织或单位代表到场”作为送达人的义务性规范来设定，而没有规定有关基层组织或单位的代表协助法院送达的见证义务，有关基层组织的工作人员或单位的代表，他们是否到送达现场见证取决于其自觉性和法律意识，而非其法定义务。所以就出现待送达人费了九牛二虎之力找到有关基层组织或所在单位代表，但由于种种原因，有关基层组织或所在单位代表不愿到场见证的情况经常发生。导致了在民事案件诉讼文书的送达过程中，法院送达职责的合法履行取决于、依赖于其他组织或单位，而法院所依赖的组织或单位，却没有法律上的明确的、法定的协助见证的义务。 因留置送达的法律程序过于繁琐和严格，在司法实践中具体操作起来困难较多，难以做到依法规范进行留置送达。

----（三）邮寄送达存在的困难和问题

----目前，法院以邮政特快专递方式邮寄送达诉讼文书已经成为法院仅次于直接送达的重要手段，然而结合法院近年来的邮政速递方式送达的状况看，尚存在不足之处。
----主要表现为：一是当事人诉讼成本增加。法院经当地邮政部门送达诉讼文书，同城送达的为每件22.20元，异地送达的为每件42.20元。诉讼程序进行过程中不同阶段要进行不同的法律文书送达，无形中增加了当事人的诉讼负担；二是送达效率不高。邮递人员在收件人长期外出或下落不明或“查无此人”时一般都是按普通邮件退回，在“回执联”上注明“查无此人”退回法院，或在收件人拒绝签收时在“回执联”上注明“拒收”即退回法院。而不能进行留置送达，既消耗了邮政资源，也降低了法院专递送达的效率；三是送达手续填写不规范。专递送达过程中，邮政人员对未送达的原因不认真填写，未送达案件也未及时退回，回执不符合规定的情况时有发生，在收到代收人签收的“回执联”时，上面只有代收人的签名，导致无法确定代收人与受送达人之间的关系，无法确定邮寄送达是否具有法律效力。

----（四）委托送达存在的困难和问题

----由于不同地域的法院之间在审判业务上各自独立审判，相互之间协作较少，缺乏协作、配合的精神，对不履行协助送达义务的法院，法律也未设定相应的惩戒措施。因此委托异地法院代为送达诉讼文书，在司法实践中实际运行的效果很不理想。特别是广大的基层法院，普遍存在人少案多，经费紧张，办案车辆不足等诸多困难，自家法院的案件都办不完，对异地法院委托送达的案件普遍热情不够，或者不予办理，也不答复；或者不尽力办理，敷衍了事，以送达地址不详、或查无此人，将委托材料退回委托法院。实践中很多委托送达的案件，材料寄出后即杳无音信，耽误了送达期间和案件的审限，在客观上不能实现方便、快捷送达，节约时间及诉讼成本的良好立法愿望。因此建议修改《民事诉讼法》时应废止委托送达的规定。

----（五）公告送达存在的困难和问题

----我国《民事诉讼法》第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。”该规定中的下落不明，在实践中难以操作和认定。①认定受送达人下落不明的主体不明，是法院依据职权调查后直接认定，还是由公安机关作为户籍管理的行政机关出具证明进行确认，法律、司法解释均无明确规定。公安机关往往以无法定义务为名，拒绝向法院出具受送达人下落不明的书面证明。②下落不明的时间界限不明。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第26条规定：“下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况”。公民无音讯的状况持续多长时间可以认定为下落不明，是30日、60日，还是宣告失踪规定的下落不明满2年的期限，法律、司法解释均无明确规定，实践中难以把握。③公告送达的公告地域范围不明确。60日公告期间是公告的时间范围。60日内在全国、全省或全市范围内，或者受送达人下落不明前的最后住所地、或是最后的经常居住地范围内进行公告，在什么地域范围内依法进行公告，才能更好的保障下落不明的当事人的知情权，法律未做明确规定。④公告的载体范围过于狭窄。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第88条规定：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告”。该司法解释规定了张贴公告及刊登报纸两种公告方式，与现代广播、电视、移动电话、计算机网络广泛普及，各种信息跨地域在短时间内迅速传播的形势很不相符，显得过时、保守和僵化，导致公告传播的范围非常有限。⑤60日的公告期间过长。我国《民事诉讼法》规定的适用普通程序审理的案件在6个月内审结，而适用公告送达的案件均适用普通程序审理，而两次公告送达的期间即为4个月，致使案件的审理期限更长。

----二、克服“送达难”的对策

----（一）克服留置送达难的对策：应从立法及留置送达方式要求两方面进行探索、改进。一是《民事诉讼法》有关条文的修改。民事诉讼法规定留置送达时应当邀请基层组织或单位的代表到场见证，该条规定应予修改或完善，需要明确基层组织的范围极其协助见证的法定义务，扩大留置送达的地点范围，使留置送达在司法实践中更容易操作。在强化司法人员职责义务的同时，应加大对恶意逃避诉讼，想方设法拒收诉讼文书、蔑视法庭威严的当事人的诉讼义务，建议修改对妨害民事诉讼的强制措施的有关规定，对此种行为以妨碍民事诉讼追究相应的法律责任，使违法者的违法成本更高，杜绝法律上的漏洞，使违法者无空可钻。第二个方面是，探索新型的留置送达方式。在目前该条规定未作修改的情况下， 近年来在审判实践中也出现了一些新型的留置送达方式，是否可以借鉴？一是以拍照或摄像的形式将送达过程保存下来。送达人在送达诉讼文书时，遇到受送达人或者他的同住成年家属拒绝签收诉讼文书的，以拍照或摄像的形式将送达过程拍下来，制作照片或录像带、VCD保存入卷宗。在拍照、拍摄过程中应当注意将送达时间及在场人显示出来。二是见证送达。在送达时邀请法律服务所或司法所具有见证资格的人员到场，对拒绝接收诉讼文书的过程予以见证，并记录入卷宗。上述送达方式所产生的费用可计入诉讼中的实际支出费用，由拒收诉讼文书的当事人承担。 “留置送达难”已经成为困扰各级法院的一个难题，作为保障司法程序公正之一的送达程序在现代司法理念的的框架下，显示出其改革的必要性。

----（二）克服邮寄送达难的对策：建议应采取如下措施：一是协调邮政机构加强对工作人员关于法院专递送达方面知识的指导，加强相关法律法规的学习，及时掌握法院专递送达的法律要求，提高工作责任心，保证送达的及时性、准确性和记录的完整性；二是建议邮政机构全国联网，加强相互之间的信息畅通，建立完整的送达体系，保证法院专递回执及时送回交邮法院；三是法院内部应加强专递送达的审查力度，防止因送达原因而造成的错案，从而保证审理案件程序的绝对公正；四是从立法上解决“因邮寄送达产生的不当，造成法院无法审查当事人是否及时准确收到司法文书，产生错误判决的责任追究”问题。对如何追究邮政机构及其工作人员的责任，应当由国家邮政管理机构作出相应的规定，以增强相关人员对司法文书的规范送达的责任心。

----（三）克服公告送达难的对策：
----第一，程序上制定查证规范要求，防止滥用公告送达。对自然人进行公告，应由公民所在地公安机关或者村委会、居委会出具离开住所、下落不明、无法代收或转交的证明，作为报批适用公告程序的根据，同时修改《民事诉讼法》，明确规定村委会、居委会或基层公安派出所，对辖区内下落不明人员有进行查证、出具下落不明的证明的法定义务。对法人进行公告的，应规定由工商管理部门，法人所在地相关部门出具的无人经营、不知下落等证明，作为报批适用公告程序的根据。上述协助部门不给当事人出具证明，当事人为此申请法院调取的，人民法院应当主动调查，依法要求有关部门予以协助查证，以规范证明的形式、内容和效力。这样，可以督促承办法官落实对拟适用公告送达的受送达人下落情况的查证工作，以及有无其他方式送达的可能。
----第二，适当扩大公告送达的适用范围。《民事诉讼法》规定，公告送达适用于受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的情况。本文认为，一些送达难是由受送达人或其同住成年家属故意规避送达造成的，如果仍需通过其他各种方式送达，则明显不利于保护另一方当事人的合法权益。所以，建议将因受送达人或其同住成年家属在一定时限内故意规避送达引起的送达难纳入径行公告送达的范围，在受送达人的住所周围、法院的公告栏同时张贴公告进行送达。
----第三，缩短公告时间。我国民事诉讼法规定60天的公告期未免过长，可以借鉴国外的立法适当缩短。如《德国民事诉讼法》第四十条规定，文书在该报发行后届满两周时即视为送。台湾地区民事诉讼法第一百五十二条规定：“公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力。”[1]
----第四，增加公告的媒体，降低公告的费用。高昂的公告费用往往使当事人望而却步，甚至有的当事人因另一方当事人下落不明，法院告知其必须进行登报公告送达，当事人考虑高昂的公告费用及较长的公告期限，其宁愿选择撤诉，也不愿继续进行诉讼。此类案件在审判实践中占有一定的比例，具有一定的代表性。鉴于公告这种公示的性质，地域上应当有一定广度。本文建议，可以考虑由最高院建立不收取费用或适当收取费用的公告网站，建立搜索引擎，以方便查寻。司法实践中以《人民法院报》作为刊登法院送达公告的唯一媒体，因该报的专业性较强，读者的范围较为狭窄，对保护受送达人的知情权不利，建议可在省级日报上开设法院公告专栏进行公告送达，扩大公告的公示范围。在法院诉讼收费标准大幅降低，方便群众诉讼的同时，应当考虑由政府物价部门核定降低法院登报公告送达的收费标准。

----（四）完善直接送达的对策。依据《民事诉讼法》第八十一条、第八十二条的规定，转交送达的受送达人只限于军人、被监禁的人员、服刑人员和被劳动教养的人员。即转交送达的受送达人均为特殊主体，要么是现役军人，要么是被依法限制人身自由的违法、犯罪人员。因司法实践中，此类特殊主体作为当事人的案件较少，适用转交送达的案件也相对较少。故建议修改《民事诉讼法》的上述规定，扩大转交送达适用的主体范围，对拒绝接受送达、逃避送达的受送达人及其同住成年家属，可转交受送达人或其同住成年家属的所在单位、所在的基层组织代收后转交送达，所在单位或所在的基层组织在完成转交送达后，及时向法院出具送达证明。修改《民事诉讼法》依送达的难易程度递进式确定送达方式的规定，赋予法院根据案件情况选择适用送达方式的权利，可以直接优先选择适用直接送达或邮寄送达，缓解司法实践中的“送达难”现象。
----《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二十八条规定，当庭宣判的案件，人民法院已经告知当事人领取裁判文书的期间和地点，当事人在指定期间内未领取的，指定领取裁判文书期间届满之日即为送达之日。　第三十一条规定，定期宣判的案件，定期宣判之日即为送达之日，当事人在定期宣判的日期无正当理由未到庭的，不影响该裁判上诉期间的计算。依据该司法解释的规定，笔者认为，简易程序中的规定可推及适用于普通程序案件，对缓解“送达难”的状况大有帮助。

----（五）针对委托送达在司法实践中的极其尴尬的状况，在我国现行的司法体制下根本无法改观，笔者建议，修改《民事诉讼法》时对委托送达的规定予以废止。

注释：
[1]高立克2005年5月16日《民事案件送达不能原因及策略分析》