新疆维吾尔自治区克拉玛依市白碱滩区人民法院

行 政 判 决 书

（2007）白行初字第2号

----原告于志容，女，汉族，1965年1月18日出生，初中文化，白碱滩区废品收购个体户，住克拉玛依市克拉玛依区永升花苑7栋29号，身份证号513021196501185667。
----委托代理人刘峰，新疆世源律师事务所律师。
----被告克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局。住所地，克拉玛依市白碱滩区门户路101号。
----法定代表人段国兴，系该局局长。
----委托代理人刘泽平，男，汉族，现年37岁，克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局法制科主任，住白碱滩区明华新村3栋41号。
----委托代理人伍荣娜，女，蒙古族，现年27岁，克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局干部，住克拉玛依区文明新村1栋17号。
----原告于志容不服被告克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局（以下简称白碱滩区执法局）城市规划行政处罚一案，于2007年8月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2007年8月13日向被告白碱滩区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2007年8月31日公开开庭审理了本案。原告于志容及委托代理人刘峰、被告白碱滩区执法局委托代理人刘泽平、伍荣娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
----被告白碱滩区执法局于2007年4月13日，以原告于志容在白碱滩702东方新村使用的180平方米的临时用地于2005年12月31日期满后，未自行拆除地上临时建筑物、构筑物和其他设施的行为违法，严重影响了白碱滩区东方园小区规划的实施，违反了《新疆维吾尔自治区实施＜城市规划法＞办法》第三十一条之规定，属于临时用地使用期满拒不拆除一切临时建筑物、构筑物和其他设施的违法行为。根据《新疆维吾尔自治区实施＜城市规划法＞办法》第四十一条之规定，作出克白城执处决字[2007]第35号行政处罚决定:责令于志容在接到本处罚决定书之日起10日内无偿拆除在702东方新村使用的临时用地上的一切临时建筑物、构筑物和其他设施。
----原告于志容诉称，原告于1995年应政府规划要求搬迁至白碱滩区702东方新村自建平房从事个体经营，该平房至今已居住10多年。被告白碱滩区执法局作出克白城执处决字[2007]第35号行政处罚决定，要求原告在接到处罚决定书之日起10日内无偿拆除在白碱滩702东方新村使用的180平方米的临时用地上的一切临时建筑物、构筑物和其他设施。原告认为该行政处罚决定应予撤销，理由为：（1）被告法律依据不足，滥用职权。被告未根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定给予相应的补偿。《行政处罚法》第八条未规定拆除建筑物和其他设施的行政处罚种类。（2）土地使用权性质定性错误。被告认为原告的用地属于临时用地，由白碱滩区国土资源局出具了临时土地使用证。从原告使用土地的期限及土地用途看，根据《土地管理法》的规定将养殖用地定性为临时用地是错误的行政行为。（3）适用法律错误。被告适用的《自治区实施<城市规划法>办法》属于地方性法规，其法律效力低于《行政处罚法》，该办法其中一部分规定已经由新法取代，故在法律适用上应当适用新的上位法而不是旧的下位法。（4）被告的行政处罚违反《宪法》。认为没有给予相应的补偿，要求原告无偿拆除自建平房的行为严重违犯《宪法》第三十三条第三款的规定：“国家尊重和保障人权。”公民的生存和居住权利是人权的基本内容。被告的行政处罚侵犯了原告的生存权、居住权。综合以上四点理由，原告认为被告作出的该处罚决定依据不足，内容错误，适用法律错误，依法应予以撤销。
----被告白碱滩区执法局辩称，我局作出克白城执处决字[2007]第35号行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，应当予以维持。理由如下：（1）严格按照《行政处罚法》的规定，履行了立案、调查、取证、调查终结、集体讨论、处罚告知、处罚决定等行政处罚程序，无程序违法之处。（2）原告提出的补偿理由于法无据。《自治区实施<城市规划法>办法》第三十一条规定：“临时用地使用期满必须无偿拆除一切临时建筑物、构筑物和其他设施。”本条规定突出了“无偿”，并无补偿的规定。（3）不存在滥用职权。原告混淆了执法过程中的程序法和实体法的关系。任何行政执法行为必须同时遵守程序法和实体法，二者之间不存在新旧、上下关系。《自治区实施<城市规划法>办法》第四十一条规定：“临时用地上的建筑物逾期拒不拆除，由县级以上城市规划行政主管部门限期拆除或者没收违法建筑物，并视其情节对有关责任人员处以罚款。”该条规定了“限期拆除、没收”的行政处罚，符合《行政处罚法》第八条第（七）项的规定。（4）已在法律规定之外制定了安置、补助政策，不存在侵犯原告的居住权。2006年白碱滩区人民政府制定了东方园改造安置政策，对一般住户补助1700元，养殖户补助3000元，对需要安置的，政府提供周转房。已有40多户居民自行拆除了违法建筑物，区政府已向其兑现了安置补助资金和周转房。同时区政府兴建了廉租房，严格限定廉住房的购买范围为702住户。以上安置政策的落实体现了区政府对东方园居民的关心和帮助。综合以上理由，要求法院维持该行政处罚决定。
----经审理查明，自1995年起，白碱滩区人民政府为了解决外来人员临时居住困难，规划白碱滩702东方新村为外来人员居住点，土地使用性质为临时用地。用地户提交用地申请，由克拉玛依市国土资源局白碱滩区分局审核、发放《临时用地许可证》，批准有效日期为每年1月1日至12月31日。用地户在批准的用地范围内自建房屋使用，须每年向土地部门缴纳临时用地管理费。使用期满后，第二年度由土地部门审核、换发新的《临时用地许可证》，并由用地户缴纳临时用地管理费。直至该用地范围内发生城市规划建设，土地部门才停止办理临时用地审批手续。《临时用地许可证》的《注意事项》中规定：“持证者必须服从规划要求，临时用地不准建设永久性建筑，凡与乡、镇及城市建设用地矛盾时，地上建筑物应无偿拆除。”“使用期满，应及时办理换证手续，否则按照非法用地处理。”经过10多年的变迁，目前，702东方新村已形成白碱滩区外来人员相对集中的临时居住区。但由于均为自建房，缺乏统一规划，存在居住条件简陋、卫生条件差，在公共安全、消防等方面存在严重的安全隐患。
----2004年白碱滩区区委、区政府决定对702东方新村进行规划改造，制定了《白碱滩区东方园小区改造规划》，报市政府有关部门批准，同意实施改造。2006年区政府制定了《白碱滩区东方园小区改造规划宣传提纲》，动员小区内的临时用地户主动拆除临时用地上的建筑物、构筑物和其他设施。
----原告于志容于1995年向白碱滩区国土分局申请临时用地，经营废品收购，该分局批准原告在白碱滩702东方新村使用180平方米临时用地，原告遂在批准的临时用地上自建房屋及其他设施用于经营。原告须每年3月份向土地部门缴纳临时用地管理费，土地部门收回上年颁发的《临时用地许可证》，审核后向原告颁发本年度的《临时用地许可证》。2005年3月7日原告于志容在该分局办理了克B临土字2005第0000388号《临时用地许可证》，土地部门批准的有效日期为2005年1月1日至2005年12月31日。因白碱滩区人民政府决定在702东方新村实施建设廉住房的城市规划，白碱滩区国土分局于2005年10月14日在白碱滩702东方新村张贴书面通知：“根据白碱滩区人民政府《关于停止办理东方苑小区临时用地手续的通知》（白政办发[2005]21号）文件要求，决定自2006年1月1日停止办理东方苑小区临时用地审批手续。在2005年12月31日前上述地段的临时用地使用期满后，应按照白碱滩区城市规划要求自行拆除。”原告于志容的临时用地使用期满后未按法律规定自行拆除。2006年5月10日，被告白碱滩区执法局以原告于志容违反了《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十一条、第四十一条之规定，进行立案调查。调查终结后于2006年6月16日向原告于志容送达了[2006]白区城执处字第40号《行政处罚告知书》，拟对原告于志容作出以下行政处罚：限期2006年7月10日前拆除临时用地上的临时建筑物、构筑物和其他设施。告知于志容享有提出陈述、申辩的权利。原告于志容在法定期限内未提出陈述、申辩。2007年4月13日被告白碱滩区执法局作出了克白城执处决字[2007]第35号《行政处罚决定书》，责令原告于志容在接到本处罚书之日起10日内无偿拆除在702东方新村使用的临时用地上的一切临时建筑物、构筑物和其他设施。原告于志容对该处罚决定不服，于2007年5月17日依法向克拉玛依市城市管理行政执法局申请行政复议，该局经过审查，于2007年8月1日作出[2007]克市城执复决字第003号行政复议决定：维持克白城执处决字[2007]第35号行政处罚决定。原告于志容仍不服，遂诉至法院，要求撤销被告白碱滩区执法局作出的克白城执处决字[2007]第35号行政处罚决定。
----上述事实，有调查询问笔录、现场照片、临时用地许可证复印件、临时用地四至图、临时用地使用期限证明、停办东方园小区临时用地审批的通知复印件、《东方园廉租房二期用地规划红线图》复印件、《白碱滩区东方园小区规划改造宣传提纲》、原、被告的陈述等证据予以证实。
----本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十二条之规定，当事人对城市规划行政处罚决定不服的，依法享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。因此原告于志容对被告白碱滩区执法局作出的限期拆除违法建筑物的行政处罚依法享有提起行政诉讼的权利。依据国务院法制办公室国法函[2001]262号《关于在新疆维吾尔自治区克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、新疆维吾尔自治区人民政府新政函[2001]175号《关于在克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》、克拉玛依市人民政府新克政发[2002]3号《关于城市管理行政执法局与相关执法部门职权划分的通知（试行）》三份文件的规定，克拉玛依市的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由城市管理行政执法局行使，所以被告白碱滩区执法局享有对原告于志容作出限期拆除违法建筑物的行政处罚的行政职权。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城市规划法>办法》是依据《中华人民共和国城市规划法》第四十五条规定的法律授权而依法制定的，在自治区范围内实施的现行有效的地方性法规，有权设定“限期拆除或者没收违法建筑物”的行政处罚。因此原告认为被告依据不足、滥用职权的理由不能成立。原告自申请用地的1995年起，每年向土地部门缴纳临时用地管理费，土地部门每年审核、颁发《临时用地许可证》，批准该土地临时使用的有效期为每年1月1日至12月31日的事实，证实该土地使用权性质为临时用地。临时用地超过批准使用的期限后，因无合法的用地手续，其地上建筑物即失去合法性，应当依法无偿拆除。因此原告主张被告将养殖用地错误定性为临时用地的理由不能成立。根据《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十一条规定：“临时用地使用期满必须无偿拆除一切临时建筑物、构筑物和其他设施。”对违法建筑物“无偿拆除”，并无补偿的规定。该办法第四十一规定：“临时用地上的建筑物逾期拒不拆除，由县级以上城市规划行政主管部门限期拆除或者没收违法建筑物，并视其情节对有关责任人员处以罚款。”该条规定了“限期拆除或者没收违法建筑物”的行政处罚。原告主张，被告应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定对原告进行拆迁补偿，该条例第二十二条第二款规定：“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；”故原告主张本案为拆迁纠纷、被告应当给予原告拆迁补偿、被告适用法律错误的理由于法无据，本院不予采纳。综合上述，本院认为，被告白碱滩区执法局的执法主体适格，作出的限期拆除违法建筑物的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。原告于志容主张撤销该行政处罚决定无相应的事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
----维持被告克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局作出的克白城执处决字[2007]第35号行政处罚决定。
----案件受理费50元，由原告于志容负担。
----如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于克拉玛依市中级人民法院。

审 ?判? 长????? 田海峰
审? 判? 员????? 董凤国
审? 判? 员????? 凯斯尔

二○○七年十月二十六日

书? 记? 员????? 张艺凡